Khảo cứu kinh nghiệm quản lý ngành Cấp Thoát nước từ các quốc gia phát triển

Cần có khung pháp lý riêng cho ngành Cấp Thoát nước

Ngành Cấp Thoát nước được coi là ngành độc quyền tự nhiên do chi phí đầu tư cơ sở hạ tầng lớn và tính thiết yếu của dịch vụ. Do đó, một khuôn khổ pháp lý vững chắc là cần thiết để bảo vệ người tiêu dùng, đảm bảo chất lượng dịch vụ, giá cả hợp lý và tiếp cận công bằng; Đồng thời thu hút đầu tư và tạo môi trường ổn định, minh bạch cho các nhà đầu tư trong và ngoài nước; Bảo vệ môi trường thông qua các quy định chặt chẽ về xử lý nước thải - quản lý tài nguyên nước,...

Đến nay, khu vực đô thị trên cả nước có hơn 250 doanh nghiệp cấp nước, đang vận hành khoảng 750 nhà máy nước và mạng đường ống cấp nước bao phủ khu vực đô thị, khu dân cư nông thôn lân cận; tổng công suất các nhà máy nước khoảng 12,6 triệu m³/ngày đêm. Tỷ lệ dân cư đô thị được cung cấp nước sạch 94,2%; tỷ lệ thất thoát, thất thu nước sạch 16,5%.

Đối với khu vực nông thôn, đã có hàng ngàn doanh nghiệp tư nhân tham gia đầu tư, vận hành công trình cấp nước. Tổng số công trình cấp nước tập trung khoảng 16.573 công trình, tỷ lệ dân cư nông thôn được sử dụng nước sinh hoạt hợp vệ sinh đạt khoảng 88,5%, trong đó 51% đạt QCVN 01:2009/BYT (áp dụng cho các trạm cấp nước có công suất > 1000 m3/ngđ), với khoảng 44% người dân nông thôn (28,5% triệu người) được cấp nước từ công trình cấp nước tập trung; tỷ lệ mẫu nước của các trạm cấp nước có công suất < 1000 m3/ngđ đạt QCVN 02:2009/BYT năm 2018 là 61,6%.

Việc thực hiện đảm bảo cấp nước an toàn đang có nhiều quy định chồng chất lên nhau như: Về quy hoạch cấp nước không được lập riêng (trừ thành phố trực thuộc trung ương) từ đó tính khả thi khi lập dự án, cơ sở triển khai dự án không cao; không có quy định về đảm bảo an ninh, an toàn cho công trình cấp nước dẫn đến nhiều sự cố. Việc đầu tư xây dựng chịu nhiều tác động của chuyên ngành hạ tầng khác (đường bộ, điện lực, viễn thông,...).

Trong quá trình đầu tư mạng đường ống cấp nước, đơn vị cấp nước phải cam đoan tự chịu trách nhiệm di dời hay sửa chữa đường ống nước khi đầu tư, cải tạo hoặc mở rộng các tuyến giao thông kể cả trường hợp không có trong quy hoạch giao thông.

Nghị định số 11/2010/NĐ-CP ngày 24/02/2010 của Thủ tướng Chính phủ quy định về quản lý và bảo vệ kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ, các công trình hạ tầng dọc theo các tuyến giao thông phải tự di dời toàn bộ tuyến ống, không đòi hỏi bồi hoàn khi ngành đường bộ có nhu cầu di dời. Đây cũng là vấn đề bất cập, khó khăn cho cho các đơn vị cấp nước trong bảo đảm hiệu quả đầu tư và quá trình vận hành hệ thống mạng lưới đường ống cấp nước khi phải bắt buộc di dời tuyến ống.

Quy định về thỏa thuận dịch vụ cấp nước theo Nghị định 117/2007/NĐ-CP hầu như chưa được thực hiện, chưa gắn được trách nhiệm của UBND các cấp để bảo vệ quyền lợi của người dân trong lĩnh vực cấp nước, cũng như quyền được huy động, sử dụng công trình cấp nước khi xảy ra những sự cố nghiêm trọng.

Doanh nghiệp cấp nước hoạt động theo Luật Doanh nghiệp nên xuất hiện những bất cập trong quá trình xã hội hóa lĩnh vực cấp nước, mâu thuẫn giữa lợi ích của doanh nghiệp với lợi ích của cộng đồng, doanh nghiệp quan tâm nhiều về lợi nhuận, thiếu quan tâm chất lượng dịch vụ cấp nước cũng như quyền được sử dụng dịch vụ cấp nước của người dân.

Ngoài ra, lợi nhuận và hiệu quả đầu tư đã và đang hạn chế trách nhiệm của doanh nghiệp trong công tác đáp ứng nhu cầu sử dụng nước của người dân và bảo đảm cấp nước an toàn. Cấp nước sạch cho người dân là vấn đề an sinh xã hội, các hoạt động này cần có sự kiểm soát của nhà nước, tuy nhiên hiện nay việc các công ty cổ phần tự do kinh doanh, chuyển nhượng, mua bán cổ phần đang diễn ra phổ biến thiếu sự kiểm soát của nhà nước. Vì vậy cần một khung pháp lý riêng mang tính chuyên ngành để quản lý, điều chỉnh ngành Cấp Thoát nước phù hợp với chủ trương phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

Một số kinh nghiệm từ các nước phát triển

Các quốc gia phát triển đã áp dụng nhiều mô hình khác nhau để điều tiết ngành Cấp Thoát nước, chủ yếu dựa trên cấu trúc sở hữu (công, tư hoặc hỗn hợp) và cơ chế quản lý. Vương quốc Anh (Anh và Wales) là ví dụ điển hình về việc tư nhân hóa toàn bộ ngành cấp nước vào năm 1989. Mô hình này dựa trên việc tách biệt hoàn toàn giữa việc cung cấp dịch vụ và chức năng điều tiết. Mô hình này đã thành công trong việc thu hút nguồn vốn tư nhân khổng lồ để cải tạo cơ sở hạ tầng cũ kỹ.

Bên cạnh tính tích cực và những lợi ích mang lại, mô hình cũng tiềm ẩn nhiều rủi ro, thách thức, cần sự minh bạch cao trong việc xác định lợi nhuận và chi phí, tránh để các công ty tư nhân tối đa hóa lợi nhuận mà không cải thiện chất lượng dịch vụ hoặc tăng giá quá mức.

Ngành Cấp Thoát nước chủ yếu vẫn thuộc sở hữu công hoặc được quản lý bởi các chính quyền địa phương và thành phố theo hình thức sở hữu công và quản lý địa phương phổ biến ở Đức và phần lớn Hoa Kỳ. Cơ sở hạ tầng nước được phân cấp mạnh mẽ, quản lý bởi các công ty cấp nước thuộc sở hữu của thành phố (Stadtwerke Đức), hoặc hầu hết các dịch vụ được cung cấp bởi các công ty cấp nước công cộng (public utilities Hoa Kỳ).

Mặc dù có các công ty tư nhân, vai trò của các đơn vị công vẫn chiếm ưu thế. Ưu điểm của mô hình là kiểm soát mạnh mẽ của chính quyền địa phương, đặt lợi ích cộng đồng lên hàng đầu, dễ dàng tiếp cận vốn vay với lãi suất thấp. Nhưng nó cũng bộc lộ yếu kém là ít tạo ra động lực cạnh tranh, có thể kém hiệu quả hơn trong việc đổi mới công nghệ hoặc tối ưu hóa chi phí.

Ngoài ra, mô hình Hợp đồng đối tác công - tư (PPP) và Nhượng quyền cũng là một trong những cách thức. Pháp có một lịch sử lâu đời về các mô hình nhượng quyền (concession) và hợp đồng quản lý, nơi các công ty tư nhân lớn (như Veolia, Suez) vận hành cơ sở hạ tầng thuộc sở hữu công. Chính quyền địa phương vẫn sở hữu tài sản, nhưng giao việc vận hành cho tư nhân thông qua các hợp đồng dài hạn. Ưu điểm của mô hình là kết hợp được năng lực quản lý và công nghệ của khu vực tư nhân với sự kiểm soát của chính quyền. Việc đàm phán và giám sát hợp đồng rất phức tạp, đòi hỏi năng lực quản lý hợp đồng cao từ phía chính quyền.

Với mô hình Quản lý nước tích hợp và đổi mới, Singapore là một trường hợp đặc biệt, nổi bật với chiến lược quản lý nước tích hợp và đổi mới công nghệ (Four National Taps). Chính sách pháp luật của Singapore tập trung vào việc quản lý vòng đời nước một cách toàn diện (từ khai thác, xử lý, tái sử dụng đến khử muối). Cơ quan Quản lý nước Quốc gia (PUB) hoạt động như một thực thể độc lập nhưng chịu sự giám sát chặt chẽ. Thể hiện tầm nhìn dài hạn, đầu tư mạnh vào công nghệ (NEWater - nước tái sử dụng), hiệu quả cao và quản lý rủi ro chặt chẽ.

Thực tế ứng dụng

Việt Nam là một trong những quốc gia đã có những nỗ lực rất đáng ghi nhận trong thực hiện bảo đảm cấp nước an toàn đánh dấu bằng việc Thủ tướng Chính phủ ban hành Chương trình Quốc gia bảo đảm cấp nước an toàn trong thời gian vừa qua. Trên thực tế hiện nay, những quy định bắt buộc về thực hiện quản lý rủi ro là công cụ để nhà nước hạn chế tác động không tốt của tính độc quyền tự nhiên trong lĩnh vực cung cấp nước sạch, mặt khác khi thực hiện tốt quản lý rủi ro những lợi ích của công ty cấp nước cũng sẽ được nhà nước khuyến khích.

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy không có một mô hình chính sách pháp luật duy nhất nào phù hợp với mọi quốc gia. Tuy nhiên, các bài học quan trọng có thể được rút ra: Dù ngành cấp nước thuộc sở hữu công hay tư, một cơ quan điều tiết độc lập, minh bạch và có năng lực là rất cần thiết để đảm bảo hiệu quả và quyền lợi người tiêu dùng. Cần có sự phối hợp chặt chẽ giữa quản lý cấp nước và quản lý thoát nước/nước thải, cũng như giữa các cơ quan quản lý tài nguyên và dịch vụ. Đầu tư vào các giải pháp bền vững (như tái sử dụng nước, giảm thất thoát) và áp dụng công nghệ mới là yếu tố quyết định cho sự phát triển dài hạn của Ngành.

Việc xây dựng một khung pháp lý ngành Cấp Thoát nước hiệu quả cần dựa trên sự hiểu biết sâu sắc về bối cảnh kinh tế - xã hội, đồng thời tham khảo các kinh nghiệm thành công trên thế giới để tạo ra một môi trường đầu tư hấp dẫn và một ngành dịch vụ chất lượng, bền vững.

Duy Chí